1、“十三五”毋庸置疑是城轨建设的高峰期

自 2015 年起我国城轨运营里程增长迅速， 2005 年运营里程仅 390.8 公里，到2017 年我国城轨运营里程已经达到 5021 公里，年复合增长率高达 22.76%。2014 年发改委批复 10 条建设项目，站台 216 个，总 294 公里，批复金额 1983亿元。

2015 年发改委批复 14 个城市轨交建设规划（五年），共涉及规划条数 72 条，批复站台数 912 座，项目里程合计 1498 公里，批复投资金额 10754 亿元。2016 年发改委批复了西安、芜湖、成都、贵阳、杭州等地城轨规划，里程合计1060.7 公里，站台数共 44 个，总投资达 7133 亿元的地铁项目。同年 5 月发改委联合交通运输部出台《三年行动计划》， 2016-2018 年重点推进铁路、公路、水路、机场、城市轨交等交通基建领域共 303 个项目，涉及项目总投资约 4.7万亿元。在城市轨道交通建设方面，则重点推进 103 个项目，新建城市轨道交通 2385 公里，投资金额 16579 亿。我们对目前在建城轨进行了梳理，预计2018-2020 年城轨新增里程分别为 1065.2 公里、 718.4 公里和 2120 公里（统计数据仅为预计通车里程，具体通车时间可能有偏差）。

2017 年批复长沙、广州、深圳三地共 4380 亿元的地铁项目，里程合计 528.29 公里，但2017 年 8 月，由于包头地铁停工事件和中央金融会议、经济会议的防范地方系统性债务风险要求，国家发改委暂停了城市轨道交通建设规划审批工作。

时隔 1 年，随着 52 号文落地，受益于更加积极的财政政策和基建发力， 2018 年 8 月发改委重新恢复城市轨道交通建设规划审批。

2、“ 52 号文”正式落地量化分析

2018 年 7 月 13 日， 国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号文），提高了申报建设地铁和轻轨的相关经济指标及申报审核要求。

相比“ 81 号文”，“ 52 号文”的主要变动如下：

1） “人口”的绝对数量没有变化，但是把“城区人口”变为“市区常住人口”。

2） GDP，地铁的门槛由≥1000 亿元，变为≥3000 亿元；轻轨的门槛由≥600 亿元，变为≥1500 亿元。

3） 一般公共预算收入，地铁的门槛由≥100 亿元，变为≥300 亿元；轻轨的门槛由≥60 亿元，变为≥150 亿元。

4） 初期客流负荷强度，“ 81 号文”未提及，“ 52 号文”要求地铁≥7000 人/日/公里，轻轨≥4000 人/日/公里。

5） 资本金比例，“ 52 号文”明确了政府财政性资金比例：除规划明确采用特许经营项目外，财政资金不低于 40%， 严禁以各类债务资金作为项目资本金。

6） 需要编制建设规划调整情况，“ 81 号文” 要求变化 15%，“ 52 号文” 要求增幅 20%。

7） 新编建设规划要求的条件，“ 81 号文” 无要求，“ 52 号文” 要求实施最后一年或完成投资 70%。

8） 地方政府债务，“ 81 号文” 无要求，“ 52 号文” 严禁通过融资平台公司或以 PPP等名义违规变相举债，列入政府债务风险的城市，暂缓审批新项目。参考 2017 年数据，根据以上标准，目前有已批复的 43 个地铁城市中存在 13 个城市有一定风险。其中一般公共财政收入不达标的为太原市；地方 GDP 不达标的是乌鲁木齐市；关于“市区常住人口”，选择了更为合理的“ 城镇常住人口”作为替代，共有兰州、呼和浩特、洛阳和包头未达标；政府负债率（本文选用财政部口径，用地方政府债务余额/地方政府综合财力，也符合国际上衡量地方政府债务风险的一般指标），共有大连、西安、昆明、贵阳、长春、沈阳、石家庄、呼和浩特和包头共 9 市政府负债率超过 120%，52 号文未明文规定预警线， 2015 年全国人大常委决议明确，拟将债务率不超过 100%的水平作为中国地方政府债务的整体风险警戒线，因而我们选用超过 120%一定程度上可认为有被叫停风险， 涉及里程 1068.5 公里，而 2021 年前预计不受影响的工程共有里程数 6656 公里。